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浅议食品安全标准在食品生产加工小作坊经营与监管中的应用
    发布日期:2019-08-29
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食品安全标准不仅是食品生产经营者在生产经营中所必须遵循的原则,也是监管部门日常监管的重要依据,还为消费者识别食品质量提供导引。我国食品生产加工小作坊(以下简称:小作坊)在经营与监管中存在一定的食品安全隐患和渎职风险,是市场监管工作的难题之一。如何更好的在小作坊经营与监管中应用好食品安全标准,是确保食品安全的重要保证,也是小作坊多元经营管理模式下值得研究的重要内容。

一、我国食品安全标准的法律地位

    食品安全标准,在我们国家是一个新的概念,来源于《食品安全法》。现行实施的《食品安全法》专门用第三章对食品安全标准作了规定,可见食品安全标准作用之大,地位之高。《食品安全法》明确指出食品安全标准是强制执行的标准,并确立了国家标准、地方标准、企业标准为我国现行食品安全标准体系。食品安全标准虽然不是正式的法律渊源,但却具有类似于部门规章的法律拘束力,在刑事、行政、民事领域,无论是对执法者还是对司法者,甚至是对守法者,均具有法律拘束力。因此,无论是食品生产经营者、市场监管部门及监管人员、食品检验机构及检测人员都必须严格执行食品安全标准。

二、食品安全标准在小作坊经营与监管中的作用

(一)组织生产的依据

    现行实施的《食品安全法》第四条第二款规定了食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动的责任和义务,也就是说食品生产经营者不仅要遵守法律、法规,也要执行食品安全标准,在此食品安全标准已经有了法的拘束力。小作坊在生产加工过程中应当依照食品安全标准来组织生产,因为食品安全标准是判断其生产经营行为是否规范,产品是否安全的依据。比如:小作坊应按照《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》(GB 2760-2014)规定使用食品添加剂;咸菜加工小作坊生产的腌渍蔬菜亚硝酸盐限量必须符合《食品安全国家标准 食品中污染物限量》(GB 2762-2017)中20㎎/㎏的规定。

(二)依法监管的依据

除法律、法规外,食品安全监管部门对小作坊监管过程必须依食品安全标准为准绳,以事实为依据,是食品安全监管的基本原则,如果放任小作坊违反食品安全标准的规定,属于非法监管,也是渎职行为,应当承担相应的法律责任。比如:上海市市场监管部门对小作坊加工现场检查时必须依照《食品安全地方标准 食品生产加工小作坊卫生规范》(DB 31/2019—2013);在对小作坊生产的花生油中黄曲霉毒素B1的执法检验必须依据《食品安全国家标准 食品中黄曲霉毒素B族和G族的测定》(GB 5009.22-2016);前河南省获嘉县质量技术监督局食品生产加工小作坊监管中队中队长孟某某未认真履行监管职责,被法院认定为渎职犯罪。

(三)刑事司法的依据

    在食品安全刑事司法方面,食品安全标准也是判定行为人的行为是否犯罪的重要依据。《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》中关于食品安全犯罪的认定均是以食品安全标准为基础的,它影响着罪与非罪的界限。比如:2015年南通市闸港区成功破获一起小作坊非法添加亚硝酸盐制售猪头肉的案件,原因是在可疑猪头肉中检出亚硝酸盐含量严重超过食品安全国家标准;位于汉台区劳动西路聚春巷的汉台区聚春巷雅香包子店生产加工销售的发糕、汉台区汉丰路郑记蜂蜜南瓜蛋糕店生产加工销售的蛋糕,经执法抽检结果显示铝含量严重超过食品安全标准限量,汉台区人民法院依法对3名当事人分别判处一年到一年六个月不等的有期徒刑。

三、食品安全标准在小作坊经营与监管应用中存在的两大现实问题

(一)缺少统一的小作坊卫生规范

食品卫生规范既是规范食品生产过程管理的技术措施和要求,又是监管部门开展生产过程监管与执法的重要依据,也是鼓励社会监督食品安全的重要手段。国内外食品安全管理的科学研究和实践经验证明,严格执行食品生产过程卫生要求标准,把监督管理的重点由检验最终产品转为控制生产环节中的潜在危害,做到关口前移,可以节约大量的监督检测成本和提高监管效率,更全面地保障食品安全。要确保小作坊生产场所的卫生状况、设备设施、人员健康管理、过程控制等方面满足所生产出的食品符合食品安全标准要求,必须有切合实际的卫生规范,但我国从国家到大部分省、市、自治区还未制定统一的小作坊卫生规范。

现施行的《食品生产通用卫生规范》(GB14881—2013)与原《食品企业通用卫生规范》(GB14881-1994)相比,从标准名称来看前者强调了食品生产通用,后者强调了食品企业通用,现施行的标准不仅适用于食品生产企业,也适用于小作坊,但是,《〈食品生产通用卫生规范〉(GB14881-2013)问答》中第二十三条、第二十四条一边强调了该标准是食品生产必须遵守的基础性标准,一边又要求食品生产企业遵守实施好该标准,小作坊是否适用该标准并未明确。从现实角度考虑,该标准适用性和实用性更倾向于人力资源相对充足、规模相对较大、素质相对较高的食品生产企业,对于一般的小作坊难于按照该标准组织生产,监管部门无法完全按照该标准对小作坊开展监管工作。

(二)对食品安全标准的认识肤浅,执行力度不够

要确保食品安全标准的顺利实施,发挥它的价值和作用,不仅要正确认识它的内涵及重要性,也要不折不扣的执行到位。目前,无论是小作坊从业者还是监管人员,对食品安全标准的认识仍然肤浅,执行力度仍然不够。一是小作坊从业者在食品生产经营过程中不考虑食品安全标准的执行问题,很少依照生产卫生规范和产品标准组织生产,在最终产品上存在较大食品安全隐患。主要表现在绝大部分小作坊设备设施简陋,缺少专业技术人员,生产条件脏、乱、差,“三防”设施不足,管理不规范,对食品原料的采购和使用把关不严等方面。究其原因是小作坊经营者和从业人员文化程度不高甚至是文盲,对食品安全标准的认识不够深入甚至不知道食品安全标准这一概念,监管部门对食品安全标准的宣贯力度不够、效果不理想。二是监管人员的食品安全标准知识匮乏,不能深刻理解食品安全标准作为技术规范在食品执法监管中的重要性和研究食品安全标准本身的技术内涵,认为只要小作坊卫生搞好、从业人员有健康证就可以了,甚至在行政许可中也不关注小作坊执行什么食品安全标准,其实已经面临玩忽职守的风险了。监管人员存在这种情况的原因是政府的投入仍然不能满足监管需求,基层繁重的市场监管任务也弱化了对小作坊的监管工作;食品监管机构改革后,市场监管系统监管人员素质参差不齐,为了让监管人员尽快适应新环境、执行新任务,很多地方花大力气对新进监管人员进行了培训,但内容多数局限于对法律法规的宣贯和业务知识的指导,对食品安全标准的系统培训甚少。

四、对策与建议

(一)因地制宜,制定符合本地实情的小作坊卫生规范体系

要以《食品生产通用卫生规范》为基础,立足小作坊行业现状、产品特性,因地制宜,制定既满足小作坊食品安全管理需要,又能指引和推动小作坊整体食品安全管理水平提升的生产经营卫生规范来作为小作坊生产过程管理和执法监管的依据。规范制定要以保证消费者的健康、促进小作坊行业健康发展、可操作性强为原则,避免内容空洞、华而不实。一是制定本地通用的小作坊通用指引及相关卫生规范,比如:珠海市发布了肉制品小作坊和烧腊制品小作坊生产工艺相关指引,从工艺与技术管理上指导肉制品小作坊的产品生产,对提升小作坊产品品质和打造小作坊有证有照、规范生产、严格监管的工作局面,起到了积极作用;上海市发布实施了《食品安全地方标准 小作坊卫生规范》、合肥市发布了《合肥市地方标准 食品小作坊质量安全卫生基本条件》、珠海市发布了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》,让小作坊和监管部门有标准可依,促进小作坊的规范生产和监管部门依法监管水平。二是根据产品特性和生产需要制定重点食品的小作坊生产规范,让标准更具有针对性、操作性、实用性,比如:广西壮族自治区发布了《小油坊生产规范》和《白酒小作坊生产规范》等,这些产品的生产卫生规范必将促进食品生产加工行业的可持续发展,更有利于监管部门加强对小作坊的监管。三是制定小作坊加工园区卫生规范,以有利于园区在加工场所设计、供排水系统、清洁消毒、卫生管理、原料采购、人员健康管理、生产过程控制、食品检验、宣传培训、废气油脂回收等方面集中管理,提升加工园区规范化管理水平。

(二)强化宣贯,提高食品安全标准在小作坊中的应用水平

食品安全标准作为食品生产经营管理和执法监管的重要依据,有相当高的技术含量,应强化宣贯和培训,让从业人员和监管人员能够正确理解标准、准确使用标准,提高标准的应用广泛性。一是食品安全标准发布部门要及时对新的食品安全标准进行权威解读,让公众清楚标准制定的原则、目的及注意事项。二是要对小作坊监管人员进行食品安全标准系统培训,让其认识到食品安全标准在小作坊监管中的重要性,可以通过食品安全标准知识竞赛、网上答题等形式来提高监管人员对食品安全标准的应用水平。三是监管部门要落实“放管服”精神,方便小作坊经营者,在做好食品安全标准宣讲的同时,手把手教小作坊经营者学会应用食品安全标准,确保生产出的食品符合食品安全标准。

(三)依法监管,确保食品安全标准在小作坊经营中顺利实施

市场监管部门务必抓住依法监管这一下核心工作任务,督促小作坊经营者依照食品安全标准组织生产经营,切实落实食品安全主体责任,确保食品安全标准在小作坊经营中顺利实施。一是要按照宁缺毋滥的原则,严格小作坊市场准入审核,在确保基本卫生条件符合卫生规范的前提下方可发放许可证。二是加强事中事后监管,适当增加巡查频次,对存在的问题跟踪整改,确保小作坊持续保持质量卫生安全基本条件。三是严厉查处小作坊违法生产行为,对生产卫生条件恶劣、使用禁用物质加工食品、经屡次食品抽检不合格以及对存在问题拒不完成整改的小作坊坚决给予取缔,涉嫌违法犯罪的要坚决移送公安机关。


 
 
         
 
 
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